30 років Будапештському меморандуму: Зрада? Безцінний урок? Новий імпульс?

Можливості для збереження ядерної зброї в Україні не існувало. Причини цього явища полягають не лише у зовнішніх факторах, таких як тиск з боку Сполучених Штатів і Росії, але й у внутрішніх обставинах. Їх досить багато...

На початку 90-х років Україна не мала жодних можливостей для збереження ядерного арсеналу — жодних технічних, фінансових чи політичних ресурсів. Крім того, країна не могла обрати альтернативу Будапештському меморандуму, підписаному 30 років тому, 5 грудня 1994 року. Про це розповіли Укрінформу Володимир Огризко, колишній міністр закордонних справ та керівник Центру дослідження Росії, а також політик і дипломат Роман Безсмертний.

Проте, хоча наші співрозмовники одностайні щодо питання "безальтернативності", їхні погляди на те, що насправді являє собою цей документ і який досвід він приніс нам, українцям, дещо відрізняються.

Володимир Станіславович більше схиляється до того, що цей документ - лише клаптик паперу, який приніс Україні гіркий досвід. І що створення потужних збройних сил та членство країни у НАТО (та ЄС) - це єдиний рецепт, який здатний забезпечити нашій країні безпеку в сучасному світі. Власне, про це остання заява нашого МЗС: "Маючи за плечима досвід "Будапешта", ми не пристанемо на жодні альтернативи, сурогати чи замінники повноправного членства України в НАТО".

Роман Петрович підкреслює, що "Будапешт" є ключовим міжнародно-правовим документом, який залишається актуальним і сьогодні. Його "мовні" особливості не відрізняються від інших аналогічних документів. Проте є важливий момент: на відміну від інших угод, у "Будапешті" не зазначені чіткі механізми для реалізації. "Жоден документ, навіть якщо він ідеально юридично оформлений, не може функціонувати без реальних механізмів впровадження. У даній ситуації це не лише відповідальність США, Великої Британії та інших країн-підписантів, а й наша," - зазначає Безсмертний.

НА ТОЙ ЧАС НЕ БУЛО АЛЬТЕРНАТИВИ НЕ ПІДПИСАННЮ

"На момент ухвалення рішення про приєднання України до Будапештського меморандуму обставини були вкрай складними та багатовимірними", - коментує агентству Володимир Огризко.

По-перше, у свідомості людей досі жила свіжість травми, спричиненої Чорнобильською катастрофою.

"Радіаційна небезпека, занедбані населені пункти та зруйновані долі стали справжнім ударом для суспільства. У цій ситуації будь-яка згадка про "ядерну" загрозу породжувала прагнення звільнитися від неї. Якби в той час провели опитування, більшість українців, ймовірно, висловила б підтримку ідеї відмови від ядерної зброї", - вважає він.

По-друге, економічна криза початку 1990-х років була катастрофічною.

"У нас зараз кажуть, що інфляція у 10% - це вже багато. А тоді інфляція була 10 000%. Україна була на межі економічної катастрофи, їй було надзвичайно складно одночасно реагувати і на внутрішні проблеми, і на зовнішній тиск, який був очевидним. Росія, користуючись або корупцією, або невмінням наших керівників тодішніх відстоювати свої національні інтереси, накинула Україні мільярдні борги за газ. Тим часом США та інші західні країни в цілому вірили у те, що Росія - це "харашо", що це майбутня демократія і що з цією демократією ніколи більше воєн не буде, адже вона пообіцяла поводитися миролюбно та неагресивно", - зазначив дипломат.

Захід сприймав Росію як потенційну демократичну країну та союзника, тоді як до України, Білорусі та Казахстану ставився з певною підозрою.

На Заході існувала думка, що загроза може виникнути з боку України, Білорусі та Казахстану, де ситуація з владою була нестабільною. У той же час, стосунки з Москвою під керівництвом Єльцина виглядали цілком оптимістично. Тому американські високопосадовці ухвалили короткозорі та, на думку багатьох, неадекватні рішення, зосередивши тиск на ці три країни, насамперед на Україну, яку вважали найбільшою загрозою через її потенціал, який можна було б передати Росії. Це не означало знищення, а радше передачу можливостей наступному партнеру. Можливо, у Вашингтоні сподівалися, що разом із Росією зможуть контролювати світ, при цьому Росія мала б залишитися в ролі другорядного гравця, оскільки в той час її економічне становище було гірше, ніж в України. Таким чином, тиск з боку США та Росії на ці країни був схожим.

Третій аспект - це технічний.

Згідно з інформацією, яку надавали люди, залучені до цього процесу, на той момент у нас не було можливостей для управління стратегічними ядерними арсеналами, оскільки контрольні центри не розташовувалися на території України. Ракети, хоча й перебували в нашій країні, потребували регулярного технічного обслуговування, і це забезпечення було частковим. Існували випадки, коли ситуація на пускових установках ставала критичною, що могло призвести до непередбачуваних наслідків. Для суспільства, яке вже пережило травму Чорнобиля, це викликало асоціації з потенційною катастрофою глобального масштабу, - зазначив ексміністр закордонних справ України. - Що стосується тактичної ядерної зброї, то її оперативно перемістили до Росії. Багато експертів вважають, що це сталося через недостатню компетентність і слабкість на той час військового та політичного керівництва України. Таким чином, відмова від стратегічної ядерної зброї була викликана не лише міжнародним тиском, а й реальними технічними та безпековими обставинами.

Проте існував альтернативний варіант - пов'язати процес демонтажу ядерних ракет із справжніми гарантіями.

Замість того, щоб створити документ, який чітко визначав би всі необхідні дії у разі надзвичайних ситуацій, обмежилися простим папером. Чому ж це питання не винесли на голосування? Відповідь була в тому, що така процедура займе багато часу: необхідно було зібрати парламенти, провести обговорення, і це могло призвести до виникнення зайвих запитань. Тож вирішили, що краще залишитися в межах того, що вже існує, адже підписи президентів і прем'єрів вважалися достатніми, і їхня вагомість не менша за ратифікацію в парламенті, – зазначає Огризко. – Саме так наша влада потрапила в пастку. До того ж, як компенсацію, якщо не помиляюся, було виділено 800-900 мільйонів доларів, що на той момент була значна сума. Але коли фахівці порахували, скільки урану містилося в ракетах, переданих Росії, вартість зросла до приблизно 60 мільярдів доларів. Тобто нас обдурили. Але що ми могли зробити, якщо в ті часи не мали ані досвіду, ані можливостей для протистояння? Це був закономірний результат нашої економічної вразливості, політичної непідготовленості та тиску з боку США і Росії.

Таким чином, у той час не існувало жодної альтернативи?

"Чи можна було б ставити тоді питання про вступ до НАТО? Думаю, що навряд чи. На той час і центральноєвропейської країни про це не дуже думали. Хоча в 1996-му році ми підписали хартію про особливе партнерство з НАТО. Тож тема НАТО звучала, але в загальному плані.

Чи можна було покращити цей документ? Безумовно. Проте, швидше за все, сторони не бажали загострювати відносини ані зі Сполученими Штатами, ані з Росією. До того ж, в той час панувала загальна думка, що Російська Федерація рухається у напрямку демократії. Як можна було уявити, що демократична країна може напасти на іншу демократичну націю, особливо на ту, з якою раніше існували тісні зв'язки і яку вважали "братнім народом"? Таким чином, саме ця комбінація призвела до такого результату, - зазначив Володимир Огризко.

Роман Безсмертний підкреслює, що враховуючи складну внутрішню ситуацію в Україні та глобальні виклики, підписання Будапештського меморандуму стало найкращим рішенням. Варто зазначити, що цей документ не був написаний і підписаний в один день; йому передували численні важливі етапи. Зокрема, наш співрозмовник нагадав, що принцип без'ядерного статусу був закріплений у Декларації про державний суверенітет, ухваленій Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 року.

"Цю Декларацію слід сприймати дуже серйозно, адже вона є обов'язковим документом, а не просто декларативним маніфестом", - підкреслює Безсмертний.

Гарантія без'ядерного статусу відіграла величезну роль у здобутті незалежності. Відмова від ядерної зброї розглядалася як ключ до міжнародного визнання України як держави.

"Положення щодо без'ядерного статусу України були підтверджені під час ухвалення рішення про проголошення незалежності 24 серпня 1991 року. Україна діяла як цілком очікуваний член міжнародної спільноти, дотримуючись зобов'язань, пов'язаних з безпекою на континентальному та глобальному рівнях," - зазначив політик.

Роман Безсмертний згадує ще одну знакову подію - візит президента США Джорджа Буша-старшого до Києва, що відбувся всього за три тижні до оголошення незалежності України.

Багато людей сприймають візит Буша-старшого та його відомий "чікен-спіч" як важливий момент в історії становлення України як незалежної держави. Проте така точка зору є обмеженою. Буш приїхав не лише з політичних міркувань, а через реальний страх. Після розпаду Радянського Союзу світ став перед питанням: як зміниться глобальна безпека, особливо в контексті ядерної загрози? – зазначає експерт. – Це стало пріоритетом у формуванні системи міжнародної, глобальної, континентальної та регіональної безпеки. Отже, чому Буш відчував страх? Він усвідомлював, що на території України розташовано 4883 ядерні боєголовки, з яких половина є на стратегічних ракетах. Таким чином, той трепет, який відчувався в його словах та виразі обличчя, безсумнівно вплинув на подальший розвиток подій.

Після цього відбувся Всеукраїнський референдум і перші президентські вибори в Україні, на яких перемогу здобув Леонід Кравчук. В період його президентства країна не проявляла активності у приєднанні до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що призвело до фактичної міжнародної ізоляції України.

Варто згадати, що під час свого візиту до Росії та Білорусі президент США Білл Клінтон вирішив не відвідувати Україну. У січні 1994 року він лише зупинився в аеропорту "Бориспіль", де провів переговори з Леонідом Кравчуком, не завітавши до Києва. Цей крок став яскравим сигналом на фоні дискусій про міжнародну ізоляцію молодої та вразливої на той час держави.

Вибори Президента пройшли, а за ними відбулися вибори до Верховної Ради. Деякі політики залишили свої посади, інші ж їх зайняли. Із цього почалися активні обговорення, - ділиться думкою Безсмертний. - Але які обговорення можуть мати місце, якщо, по-перше, існує Декларація про державний суверенітет, що передбачає без'ядерний статус, а також рішення про проголошення незалежності, яке це підтверджує? По-друге, Україна стала невід'ємною частиною світового співтовариства. То що, зупиняємося і повертаємось назад? Це виглядало б так, ніби ми несерйозні. Але процес вже розпочався, відбувалися зустрічі, переговори...

14 січня 1994 року президенти України, США та Росії — Леонід Кравчук, Білл Клінтон і Борис Єльцин — оголосили Тристоронню декларацію, у якій йшлося про те, що всі ядерні боєголовки будуть переведені з території України до Росії з метою їх подальшої демілітаризації в найкоротші терміни. Ця важлива зустріч відбулася в Кремлі, Москві. Того ж року, 5 грудня, лідери цих країн зібралися в Будапешті, де підписали меморандум. На цей раз до американського і російського президентів долучився прем'єр-міністр Великобританії, а Україну представляв не Леонід Кравчук, а його наступник Леонід Кучма, який був обраний на цю посаду в липні 1994 року.

"Знову підкреслюю, що в той час політична та безпекова обстановка була такою, що інших варіантів не залишалося," - зазначив наш співрозмовник.

Україна, нагадаємо, не мала можливості ані належно обслуговувати, ані ефективно використовувати ядерну зброю.

"Перебування в Україні в момент, коли війська фактично почали виводитися, зокрема ті підрозділи, що займалися забезпеченням, було пов'язане з величезними ризиками. Я розумію аргументи, які висувалися в Вашингтоні, Лондоні, Парижі та Пекіні щодо необхідності виведення ядерних арсеналів з України. Подальший розвиток політичних подій в країні лише підтвердить обґрунтованість таких рішень. Тут спостерігається коливання політичного курсу та проблеми, що виникли в економічній моделі – все це могло призвести до найрізноманітніших наслідків, у тому числі до захоплення таких об'єктів невідомими силами", - зазначив Роман Безсмертний.

Помилки, незамінний досвід і невикористані можливості меморандуму.

Як зазначає Володимир Огризко, критики, які аналізували роботу над "Будапештом", часто вказують на те, що в англомовній версії використовувався термін "security assurances", що можна інтерпретувати як "безпекові запевнення", що є менш сильним, ніж "security guarantees" ("безпекові гарантії"). Проте в українському та російському варіантах Меморандуму вживається саме вираз "гарантії безпеки"/"гарантии безопасности".

"Якщо брати англійський текст, то там написано "assurances", але коли відкрити англійський словник, то побачите, що слова "assurances" і "guarantees" - це синоніми. Тому питання тут не в семантиці і не в тому, де і які коми були поставлені, а в політичній відповідальності тих, хто ставив свій підпис, - наголошує дипломат. - Багато років по тому президент Клінтон сказав, що дуже шкодує, що тиснув на українців, бо він не міг уявити, що Росія вчинить так, як вона вчинила. Але його наступники виявилися слабодухими політичними керівниками, вони не тільки не зреагували на агресію, як належало, а навпаки ще більше заспокоювали росіян, мовляв, нічого-нічого, ми все це вирішимо з Україною, я маю на увазі, після анексії Криму. Так само як і нам тоді казали з Вашингтона: "Не робіть жодних кроків, ми будемо це дипломатично вирішувати". Ну, бачите, до якої дипломатії ми дійшли"...

Щодо досвіду, то, за словами Огризка, він виявляється справді гірким.

Це плата за політичну недалекоглядність та наївність. Незважаючи на обставини, наші керівники того часу мали б проявляти хоч якісь передбачливі якості. На жаль, ці якості в їхній позиції були відсутні. Інший важливий висновок полягає в тому, що безпека є пріоритетом номер один для будь-якої країни. Лише за наявності належної безпеки можна задумуватися про розвиток, соціальні стандарти, культуру, науку та інші сфери. Якщо ж безпека під загрозою, ми стикаємося з ризиками з боку агресивних сусідів.

Третій висновок - у разі, коли ти не отримуєш обіцяних гарантій від своїх партнерів, ти повинен бути вільним від власних зобов'язань.

"Особисто я вважаю, що Україна має повне право заявити про те, що вона не пов'язана жодними зобов'язаннями у сфері ядерних озброєнь. Спершу це може бути декларацією, але з іншого боку, як стверджують спеціалісти, у нас достатньо можливостей для створення щонайменше брудної ядерної зброї, яка так само може бути елементом стримування. І хоч який божевільний є путінський режим, але коли там зрозуміють, що можуть отримати відповідь навіть такою зброєю, то це теж буде доволі серйозний стримувальний фактор. Але для всього цього потрібна політична сміливість, потрібні рішучі кроки, потрібно не дивитися комусь у рота, а думати про власні національні інтереси",

Простіше кажучи, дипломат пропонує діяти за прикладом Ізраїлю, який постійно говорить про те, що "ядерної зброї у нас немає, але за потреби ми її застосуємо".

Роман Безсмертний зазначає, що коли йдеться про підписання чи приєднання до міжнародних угод, важливо усвідомлювати, що їхня результативність визначається не лише текстом документів, але й наявністю чітких механізмів для їх втілення в життя. Будапештський меморандум є наочним прикладом того, як декларації можуть залишитися лише на папері, якщо за ними не стоять реальні засоби для їх реалізації.

Після підписання меморандуму Україна стикнулася з новими викликами: хоча міжнародні партнери ініціювали формування важливих структур, таких як Комітет державного контролю, ці процеси суттєво затягнулися. Фактично ці органи почали діяти лише наприкінці президентського терміну Леоніда Кучми, тобто майже через десять років. Основною причиною цього став брак бажання з боку політичного керівництва України того часу ефективно працювати над запровадженням цих механізмів, - зазначає політик. - Сам документ не є гарантією успіху. Гарантії реалізуються через конкретні дії: створення системи протиповітряної оборони, військових баз, а також механізмів спільного моніторингу і контролю. Натомість Україна сподівалася, що текст меморандуму, як частина міжнародного права, автоматично забезпечить виконання умов. Це виявилося хибним судженням. Це наша помилка та урок одночасно.

"Будапешт" викладений тією ж мовою та термінологією, що й усі декларації, міжнародні та гуманітарні акти, а також норми, що регулюють війни. Проте, на відміну від "Будапешта", цінність цих документів завжди зберігалася, оскільки в них передбачені механізми для їх реалізації.

"Говорячи про Будапештський меморандум, можна відзначити, що механізми, які стосуються зобов'язань України, були розроблені. Проте не було створено механізмів, які б дозволили реалізувати ці зобов'язання. Урок, який ми повинні засвоїти: жоден документ, навіть якщо він має досконалу юридичну форму, не буде ефективним без реальних механізмів для його впровадження. Створення таких механізмів - це не лише задача партнерів, а й відповідальність самостійної держави. Гарантії безпеки повинні бути не лише написом на папері, а також містити конкретні інституції, ресурси та засоби, які забезпечують їх реалізацію", - підкреслив Безсмертний.

"Другий момент, - продовжує Роман Безсмертний. - Коли мені розповідають, що цей документ нічого не вартий, то я нагадую: у ньому є посилання, і не одне, на Договір про нерозповсюдження ядерних озброєнь і на статут ООН. Більше того, Будапештський меморандум проголосований Радою Безпеки ООН. Він є частиною норм міжнародного права".

З цієї причини, підкреслює фахівець, Україні необхідно організувати зустріч країн-підписантів Будапештського меморандуму та вимагати від них безумовного дотримання положень цього документа, а також виконання міжнародних правових норм, на які він спирається. Сьогодні є можливість надати "Будапешту" новий імпульс.

Ніколи не буває запізно для цього кроку. Цей документ не має обмежень термінами. Нам потрібно зібрати й пояснити всім керівникам держав, які його підписали, що всі положення, в ньому викладені, є для них обов'язковими з юридичної точки зору. Порушник цього угоди, в особі Росії, набуває статусу "порушника міжнародних норм", що відкриває можливості для вжиття заходів відповідно до статуту Організації Об'єднаних Націй. Це може включати, зокрема, виключення агресора з цієї організації, в тому числі з Ради Безпеки ООН.

Як відомо, Росія має членство в Організації Об'єднаних Націй та її Раді Безпеки, хоча це викликає питання щодо законності.

"А якщо підписанти почнуть "крутити носом" - потрібно їм голосно і чітко нагадати, що у 1994 році світ не стільки позбавив Україну ядерної зброї, скільки віддав цю зброю в руки бандитському агресивному режиму, і це величезна помилка. А тому в нинішній ситуації треба думати над тим, як цей режим, який погрожує світу застосуванням ядерки, знищити. Це можна зробити у різні способи. Але найпростіший для них - надати максимальну допомогу Україні через виконання міжнародно-правового документа щодо гарантій безпеки України під назвою Будапештський меморандум", - резюмував Роман Безсмертний.