Україна на своєму європейському шляху: скільки вже пройдено та скільки ще потрібно здолати.

Изображение: EPA/UPG

4 листопада Європейська Комісія офіційно представила своє щорічне повідомлення, в якому оцінюється прогрес у процесі розширення, разом із супутніми звітами щодо кожної з країн-кандидатів, серед яких також є і звіт про Україну.

Переговори проходять згідно з процедурою, яку Європейський Союз впровадив у 2020 році.

Основна мета цього процесу полягає в адаптації законодавства та інституцій країни, що прагне до ЄС, до правового та інституційного acquis Європейського Союзу (Acquis communautaire, або просто acquis) — це комплекс законодавчих актів, юридичних норм, судових рішень і спільних цінностей, які становлять правову базу ЄС і є обов'язковими для всіх його держав-членів. Країна-кандидат повинна повністю імплементувати ці вимоги перед тим, як стати членом Союзу. Процес переговорів розділений на 33 розділи, які згруповані у шість основних кластерів.

Перший кластер є ключовим елементом у всьому процесі, оскільки охоплює, насамперед, судову систему, основні права, правосуддя, свободу і безпеку, а також функціонування демократичних інституцій, реформу державного управління та боротьбу з корупцією. Як і в випадку з іншими кандидатами, переговори з Україною щодо реформ і адаптації в цих сферах розпочинатимуться першими і завершуватимуться останніми. Очікується, що прогрес у рамках цього кластера визначатиме загальний темп переговорного процесу.

Послідовність дій, встановлена державами-членами ЄС, передбачає, що після завершення процесу скринінгу в певному кластері Комісія надає комплексний звіт про їхню оцінку разом із рекомендаціями щодо початкових умов, яким має відповідати кандидат. Якщо держави-члени ЄС одноголосно погоджуються з оцінками та рекомендаціями Комісії, вони можуть уповноважити країну, яка головує в Раді ЄС, надіслати кандидату листа із запрошенням представити переговорну позицію в цьому кластері; така позиція, звичайно, повинна містити повну інформацію про те, як кандидат виконав умови для початку переговорів. У відповідь на цей формальний крок кандидата Комісія готує проєкт спільної позиції держав-членів ЄС, і після того, як вони одноголосно його схвалять, з'явиться можливість провести офіційну переговорну сесію, що ознаменує початок переговорів у кластері.

Міжвідомча робоча група схвалила переговорні позиції за двома останніми кластерами

Як відомо, Польща, що виконувала роль головуючої в Раді ЄС у першій половині 2025 року, ставила перед собою амбітну мету реалізувати вказану раніше послідовність дій. Умови для цього були закладені вже на початку "польського" півріччя, оскільки 15 січня 2025 року Комісія надала державам-членам звіт про скринінг у першому кластері. На жаль, ці плани натрапили на політичну перешкоду з боку Угорщини. Відсутність одностайності серед країн ЄС через вето Угорщини ускладнила можливість офіційного запрошення України для представлення своєї переговорної позиції в цьому кластері. Ця ситуація залишається без змін і в другій половині року. Попередні спроби адаптувати систему переговорів, щоб зменшити кількість випадків, коли подальший прогрес вимагає ще одного одностайного рішення членів ЄС, не увінчалися успіхом.

Прагматичний підхід

Зіткнувшись із глухим кутом у Раді ЄС, Комісія та уряд України вирішили діяти прагматично, щоб, незважаючи на відсутність офіційних рішень держав-членів ЄС, вони могли продовжити процес адаптації України до вимог членства в ЄС узгодженим чином. Щодо першого кластера, 14 травня уряд України схвалив плани дій (так звані дорожні карти) для реалізації у 2025-2027 роках у сферах: верховенства права, реформи державного управління та функціонування демократичних інституцій.

Ці плани повністю враховують питання, які були визначені Комісією у її звіті про скринінг як умови для старту переговорів (так звані початкові критерії). Завдяки цьому, Комісія змогла підготувати проект переговорної позиції та рекомендувати Раді розпочати переговорний процес.

Цей прагматичний підхід також було поширено на інші сфери переговорів. Комісія подала свої звіти про скринінг державам-членам у кластерах два, три, чотири та шість, а звіт щодо кластера п'ять був поданий у листопаді. Паралельно Україна за власною ініціативою подала Комісії проєкт своєї переговорної позиції у кластерах два та шість, що дозволило Комісії розробити відповідні проєкти спільної позиції ЄС.

Таким чином, ми маємо великий обсяг переговорних матеріалів, консолідованих на рівні компетентного органу -- Робочої групи Ради ЄС з питань розширення та країн, які ведуть переговори про вступ до Союзу (COELA).

Вхідний лоток COELA переповнений, тоді як вихідний лоток залишається пустим уже майже рік. Небезпечно широка вимога до одностайності серед держав-членів, яка поки що недосяжна через позицію Угорщини, ускладнює офіційне запрошення України представити свою переговорну позицію стосовно обох кластерів – першого та інших.

В цій ситуації подальший розвиток можливий лише в неформальному руслі: Україна поступово надасть Комісії свої пропозиції стосовно кластерів три, чотири та п'ять. Після цього Комісія підготує та відправить Раді неформальні проєкти спільної позиції Європейського Союзу щодо зазначених трьох кластерів.

Все це з надією, що "по дорозі" буде або припинено угорську обструкцію рішенням Будапешта (особливо якщо опозиція виграє парламентські вибори в Угорщині у квітні 2026 року), або буде надано юридичне тлумачення положень договору та вторинного законодавства ЄС, яке дозволило б Раді ЄС кваліфікованою більшістю прийняти рішення про застосування вимоги одностайності лише на етапах завершення переговорів в окремих розділах та кластерах. Однак останнє рішення все ще видається малоймовірним.

Як варіант, можна було б розглянути неформальне сигналізування Україні більшістю країн ЄС про ймовірні умови для початку та завершення переговорів в окремих кластерах, що було б корисним для планування та впровадження українських адаптаційних заходів. Наразі неможливо передбачити, як справи розгортатимуться на практиці в Раді, але очевидно, що взаємним інтересам України та переважної більшості країн ЄС є збереження імпульсу процесу вступу та продовження ставлення до вступу України як до надійної середньострокової мети.

Знаки запитання

Проте, вищезгадана ситуація суттєво ускладнює адекватну оцінку рівня адаптації України, а також планів щодо подальшої інтеграції та доцільності їх реалізації. Це також впливає на ймовірність завершення переговорів про вступ до визначеного терміну, який Україна оголосила — тобто до кінця 2028 року. Звіти Комісії з оцінки, як і проекти переговорних позицій, що стосуються кластерів один, два та шість, між Україною та Європейським Союзом, залишаються невідомими. Можна припустити, що в цих кластерах Україна не має наміру подавати заявки на перехідні положення. Проте, ми не маємо інформації про конкретний графік адаптації, який Україна планує у своїх проектах, особливо в ключовому кластері "внутрішній ринок", що охоплює дев'ять важливих розділів переговорів. Комплексний план дій щодо адаптації України, відомий як Національна програма прийняття acquis (NPAA), також досі не представлений.

ЄС може прийняти нових членів до 2030 року

Україна мала намір розробити NPAA після етапу скринінгу, але досі немає публічних даних про хід цієї роботи.

Умови для її впровадження стали більш сприятливими: питаннями вступу займаються приблизно 100 фахівців в Урядовому офісі з координації європейської та євроатлантичної інтеграції (GOCEEI) та в інших відділах Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Адаптаційні зусилля підкріплюються рядом масштабних проектів технічної підтримки, які фінансуються з-за кордону. Верховна Рада України розпочала процедури змін до свого Регламенту, щоб полегшити законодавчу діяльність, пов'язану з процесом вступу.

Тим не менш, важко очікувати швидкої розробки комплексного, єдиного робочого плану, хоча в листопаді цього року ключовий український чиновник заявив про свій намір завершити роботу над проектом NPAA до початку 2026 року та оприлюднити цифровий інструмент для моніторингу реалізації цієї програми в першому кварталі 2026 року.

Українські керівники нещодавно висловили свою думку про те, що NPAA має стати інструментом діалогу з суспільством у найближчі кілька років, що вона вимагає тісної співпраці з неурядовими організаціями і що громадське схвалення є необхідною умовою для його реалізації. Поважаючи цей підхід, слід зазначити, що кінцева відповідальність за ефективну та результативну загальну адаптацію до вимог ЄС лежить - як і скрізь - на якісній роботі та конструктивній співпраці уряду та парламенту.

Звіт Комісії можна перефразувати як "Доклад Комісії".

Ключовими джерелами для оцінки та аналізу підготовки України є, в умовах браку інших документів, звіт Європейської Комісії за 2025 рік та її звіт про актуальний стан процесу розширення. Щоб розпочати, доцільно повністю навести абзац, що стосується України, із основних висновків цього звіту:

Незважаючи на постійну агресію з боку Росії, Україна продовжує наполегливо йти до своєї мети вступу в Європейський Союз. Країна успішно завершила етап скринінгу в рамках Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції та зробила вагомий поступ у важливих реформах. Україна ухвалила плани дій, спрямовані на зміцнення верховенства права, удосконалення державного управління та підвищення ефективності демократичних інститутів, а також розробила план дій для підтримки національних меншин, який отримав позитивну оцінку від Комісії. Країна виконала всі вимоги, необхідні для відкриття кластерів: першого (основного), шостого (міжнародні відносини) та другого (внутрішній ринок).

Комісія сподівається, що Україна виконає необхідні умови для активації залишкових трьох кластерів, і активно працює над тим, щоб Рада змогла прискорити їх відкриття до завершення року (2025).

Уряд України оголосив про своє прагнення завершити переговори щодо вступу до Європейського Союзу до кінця 2028 року. Комісія підтримує це амбіційне прагнення, проте підкреслює, що для його реалізації необхідно активізувати реформи, особливо в ключових сферах, таких як забезпечення верховенства права.

Відповідно до рівня розвитку серед усіх дев'яти кандидатів, Україна займає позицію після Чорногорії та Албанії, ділячи третє або четверте місце з Молдовою, в той час як випереджає Сербію та Північну Македонію. Цікаве дослідження, опубліковане на сторінці GOCEEI у Facebook, надає загальний огляд прогресу в адаптації на 2024/2025 роки в порівнянні з попереднім періодом 2023/2024 років. Використовуючи стандартну п'ятибальну шкалу оцінювання (9), результати виглядають наступним чином:

Як свідчать наведенні дані, загальний рівень прогресу в досягненні узгодження є помітним, проте його масштаби залишаються обмеженими. Серед 33 тематичних розділів, що перебувають у стадії переговорів, лише деякі з них, згідно з інформацією Комісії, змогли перейти на більш високий рівень узгодження. Наприклад, сільське господарство піднялося з ранньої стадії до групи «рання до деякої», освіта та культура - з «деякої» до «деякої до помірної», а захист прав споживачів і здоров'я - з «деякої» до «деякої до помірної». Щодо фінансового контролю, то він також просунувся з ранньої стадії до «деякої». Водночас, у рамках окремих рівнів узгодження, Комісія зафіксувала активізацію роботи над узгодженням у 12 розділах переговорів у порівнянні з 2024 роком, серед яких: рух працівників, інтелектуальна власність, сільське господарство, транспорт, соціальна політика та зайнятість, регіональна політика, наука та дослідження, освіта та культура, захист навколишнього середовища та клімату, захист прав споживачів і здоров'я, фінансовий контроль, а також фінансові та бюджетні питання.

Якщо заявлена Україною мета завершення переговорів про вступ до кінця 2028 року має стати реальною, необхідне подальше прискорення адаптації, а також надійне та стале досягнення стандартів ЄС.

У листопаді 2025 року це ніде не є більш помітним та необхідним, ніж у боротьбі з корупцією. Хоча масштабний скандал із хабарництвом, розкритий Національним антикорупційним бюро України (НАБУ) на стратегічно ключовому підприємстві "Енергоатом", призвів до швидкої та рішучої реакції уряду (включаючи відставки міністрів Германа Галущенка та Світлани Гринчук і звільнення всієї наглядової ради "Енергоатома"), цього явно недостатньо.

Імідж України як претендента на вступ до Європейського Союзу зазнає додаткових ударів, що може ускладнити зусилля держав-членів ЄС у забезпеченні фінансової підтримки для України в 2026 році. У зв'язку з цим, Києву необхідно вжити рішучих та оперативних заходів для виконання всіх рекомендацій Комісії щодо процесу передприєднання.

Цитуємо відповідну частину цьогорічного звіту, в якій Комісія підкреслює повільний розвиток, досягнутий за останній рік, і нагадує про законодавчі ініціативи липня, що мали на меті обмежити незалежність українських антикорупційних установ, але були зупинені завдяки активному спротиву громадянського суспільства. У результаті, Комісія робить такі висновки:

У результаті цих подій виникли питання стосовно здатності України втілити свою антикорупційну програму. Україні необхідно посилити свою антикорупційну систему та уникнути будь-якого зниження своїх важливих досягнень у сфері реформ.

Потрібно знайти рішення для усунення процедурних затримок і бар'єрів у справах, що стосуються боротьби з корупцією на вищих рівнях. Важливо переглянути терміни давності та підстави для призупинення або переривання розслідувань, щоб вони відповідали європейським стандартам.

Першоджерело тексту -- на сайті Фундації ім. Стефана Баторія.

Європейський Союз ініціює новий формат діалогу з Україною, що не підлягає впливу угорського вето.